La Commission de Venise a publié un avis le projet de loi sur la procédure constitutionnelle en Ukraine

Le texte de l’avis est disponible sur le site de la Commission de Venise.

Le 22 février 2021, les rapporteurs, assistés de M. Dürr et M. Dikov, ont eu des réunions en ligne avec les interlocuteurs suivants : le chef adjoint du bureau du président de l'Ukraine et le président du groupe de travail sur la réforme du système judiciaire sous la commission présidentielle sur la réforme juridique, le président de la commission parlementaire sur la politique juridique et les membres de la commission, le président et les juges de la Cour constitutionnelle de l'Ukraine, les représentants de la communauté internationale et les ONG. La Cour constitutionnelle a envoyé des commentaires écrits sur le projet de loi. La Commission est reconnaissante au Bureau du Conseil de l'Europe à Kyiv pour l'excellente organisation de ces réunions.

Le présent avis a été élaboré sur la base des commentaires des rapporteurs et des résultats des réunions en ligne. Suite à un échange de vues avec M. Andrii Kostin, Président de la Commission de la politique juridique de la Verkhovna Rada et Mme Olha Sovhyria, Vice-présidente de la Commission de la politique juridique, Présidente de la Sous-commission sur la réforme politique et le droit constitutionnel, il a été adopté par la Commission de Venise lors de sa 126e session plénière (en ligne, 19-20 mars 2021).

Cet avis fait suite à l'adoption et à l'approbation de deux avis urgents de la Commission de Venise sur la situation législative concernant les mécanismes de lutte contre la corruption, suite à la décision 13-r/2020 de la Cour constitutionnelle d'Ukraine et sur la réforme de la Cour constitutionnelle.

Le Président de l’Ukraine, M. Zelensky avait demandé ces avis après l'adoption par la Cour constitutionnelle de la décision 13-r/2020 le 27 octobre 2020 qui avait invalidé de grandes parties de la législation anticorruption en vigueur. La décision 13-r/2020 a déclenché un débat public animé. Le Président Zelenskyy a présenté au Parlement le projet de loi n° 4288 qui aurait déclaré nulle et non avenue la Décision 13-r/2020 et mis fin aux pouvoirs de tous les juges de la Cour constitutionnelle.

A la demande du Président Zelensky, la Commission de Venise a émis les deux avis urgents. Le premier avis urgent CDL-AD(2020)038 traitait des mécanismes de lutte contre la corruption, tandis que l'avis urgent CDL-AD(2020)039 (ci-après "l'avis urgent") portait sur une éventuelle réforme de la Cour constitutionnelle.

L'avis urgent a identifié un certain nombre de lacunes dans la décision 13-r/2020 :

• Tout d'abord, le raisonnement de la décision 13-r était incomplet et peu convaincant car il faisait un usage abusif des normes internationales et des principes généraux du constitutionnalisme concernant la séparation des pouvoirs et l'indépendance judiciaire. La décision ne comportait aucune explication motivée tant sur les principes généraux qu'elle invoquait que sur les dispositions législatives spécifiques qu'elle invalidait.

• Deuxièmement, malgré les demandes formelles de récusation, les procédures de la Cour relatives à cette affaire n'ont pas permis de traiter de manière adéquate les graves allégations de possibles conflits d'intérêts de la part d'au moins quatre des douze juges de la Cour constitutionnelle qui ont participé à la décision.

• Troisièmement, la portée de la décision 13-r allait sensiblement au-delà de la portée de la demande de contrôle constitutionnel qui avait été soumise à la Cour, même si une autorisation législative explicite permettant à la Cour constitutionnelle d'étendre la portée d'une requête avait été abrogée en 2016.

• Quatrièmement, contrairement à la pratique courante de la Cour dans des affaires antérieures portant sur l'inconstitutionnalité de dispositions législatives importantes, la Cour n'avait en l'espèce (et sans explication) prévu aucun délai pour l'entrée en vigueur de l'arrêt.

Néanmoins, l'avis indiquait clairement qu'en ce qui concerne l'affaire spécifique tranchée par la Cour, les décisions de la Cour constitutionnelle étaient définitives et contraignantes. Le blocage de l'activité de la Cour constitutionnelle constituerait une violation majeure et grave de l'État de droit et des principes constitutionnels de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance du pouvoir judiciaire.

Cependant, la Décision 13-r/2020 était une indication forte qu'une réforme de la Cour constitutionnelle était justifiée. Les éléments d'une telle réforme devraient notamment être :

- renforcer l'obligation pour la Cour de fournir des décisions motivées ;

- améliorer les dispositions législatives, ainsi que les pratiques de la Cour, concernant la définition et le traitement des conflits d'intérêts potentiels et la récusation des juges ;

- fournir une plus grande clarté concernant les éventuelles procédures et sanctions disciplinaires auxquelles les juges peuvent être soumis en cas de violation de leurs obligations judiciaires ;

- améliorer la légitimité procédurale des décisions de la Cour constitutionnelle ;

- examiner si et comment les décisions et les procédures de la Cour constitutionnelle peuvent être rouvertes après qu'un jugement a déjà été rendu ; et

- la mise en place de meilleurs processus d'identification des candidats et de sélection des juges de la Cour constitutionnelle, notamment par la création d'un nouvel organe de sélection avec une participation internationale, ce qui pourrait contribuer à garantir que les juges ont la haute moralité et l'intégrité requises.

Si la procédure devant la Cour constitutionnelle et notamment les aspects relatifs aux droits et obligations des parties doivent être réglementés dans la loi sur la Cour constitutionnelle, la Cour doit pouvoir définir plus en détail sa procédure dans son propre règlement intérieur.

La Commission de Venise a recommandé que les postes actuellement vacants à la Cour constitutionnelle ne soient pourvus par le Parlement et le Congrès des juges qu'après une amélioration du système de nomination (organe de sélection). Un amendement constitutionnel devrait prévoir l'élection du quota parlementaire à la majorité qualifiée à un stade ultérieur.

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